幾經(jīng)變遷的中國食品藥品監(jiān)管體制再迎來第五次重大變革。按照今日(3月13日)上午公布的國務(wù)院機構(gòu)改革方案，國家工商總局、質(zhì)檢總局、國家食藥監(jiān)總局職責將“三合一”，并整合國家發(fā)改委、商務(wù)部部分職責，組建國家市場監(jiān)督管理總局，作為國務(wù)院直屬機構(gòu)。
同時，組建國家藥品監(jiān)督管理局，由國家市場監(jiān)督管理總局管理。保留國務(wù)院食品安全委員會，具體工作由國家市場監(jiān)督管理總局承擔。
專家：改革方案有利于監(jiān)管統(tǒng)一性
“總體上說，本輪改革方案是目前市縣普遍采取市場監(jiān)管綜合執(zhí)法的前提下，用‘小折騰’獲取‘大紅利’的方案，一定程度上有利于監(jiān)管統(tǒng)一性。”中國藥品監(jiān)督管理研究會專家委員、國家行政學院副教授胡穎廉接受新京報記者采訪時表示，本輪食品藥品監(jiān)管機構(gòu)改革真正體現(xiàn)頂層設(shè)計，超脫部門搞改革，超越監(jiān)管看安全，是新時代的新氣象。
他認為，“大市場、專藥品”的監(jiān)管模式抓住了當前食藥安全治理的兩大關(guān)鍵，即食品安全監(jiān)管的協(xié)調(diào)力和綜合性，藥品監(jiān)管的特殊性和專業(yè)性。改革從縱橫兩個維度調(diào)整監(jiān)管體制，一是科學劃分機構(gòu)設(shè)置和職責，在強化綜合執(zhí)法的同時，強調(diào)專業(yè)的事由專業(yè)的人來做，所以單獨組建國家藥品監(jiān)督管理局;二是合理界定中央和地方機構(gòu)職能和權(quán)責，解決上下一般粗的“權(quán)責同構(gòu)”問題，所以藥品監(jiān)管機構(gòu)只設(shè)到省一級，帶有一定垂直管理的意義，與市場監(jiān)管分級管理相區(qū)別。
“需要注意的是，大市場不是大工商，藥品監(jiān)管也并沒有回到2013年之前的模式。我們對改革的理解不應停留在機構(gòu)拆分、合并、重組的狹隘視角，更不存在‘誰并入誰’的問題，而是國家治理現(xiàn)代化背景下的機構(gòu)范式革新。”胡穎廉說。
胡穎廉同時指出，這一方案面臨的最大挑戰(zhàn)是食品藥品安全監(jiān)管的專業(yè)性如何保障，這也是過去基層綜合執(zhí)法改革帶來的最大思考。他認為，后續(xù)政策落地應注意三個方面：第一是事權(quán)科學劃分，基于食品和藥品在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、風險類型等方面差異，藥品上市前監(jiān)管權(quán)盡量集中，食品生產(chǎn)經(jīng)營和藥品經(jīng)營銷售日常監(jiān)管權(quán)適當下沉;第二是改革因地制宜，可賦予省級改革自主權(quán)，食品藥品產(chǎn)業(yè)集中的地區(qū)，還是可以允許單獨設(shè)立食品藥品監(jiān)督管理局;第三是監(jiān)管人員積極性保障，地方機構(gòu)改革要充分考慮基層一線監(jiān)管執(zhí)法人員訴求和利益，這對于經(jīng)歷了多輪改革的食藥監(jiān)管人員尤為重要。
回顧：食藥監(jiān)管體制20年間幾經(jīng)“分合”
此次改革已是中國食藥監(jiān)管體制迎來的第五次重大變革。自1998年國家藥品監(jiān)督管理局成立，之后的20年里，食藥監(jiān)管體制幾經(jīng)變遷。2003年的國務(wù)院機構(gòu)改革在國家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上組建了國家食品藥品監(jiān)督管理局，仍作為國務(wù)院直屬機構(gòu)。5年后，國家食品藥品監(jiān)督管理局在2008年新一輪機構(gòu)改革中改由衛(wèi)生部管理。
2013年，食藥監(jiān)管機構(gòu)改革迎來大整合：對國務(wù)院食品安全委員會辦公室的職責、國家食藥監(jiān)總局的職責、國家質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責、國家工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責進行整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。此后，一些地方參照國務(wù)院整合食品藥品監(jiān)督管理職能和機構(gòu)的模式，在省、市、縣三級單獨設(shè)置食品藥品監(jiān)管機構(gòu)，縣級食藥監(jiān)局還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)域設(shè)立監(jiān)管派出機構(gòu)。北京、重慶、海南等地實行省級以下垂直管理體制，在實踐中取得了較好的成效。
與食藥監(jiān)管機構(gòu)單設(shè)模式不同，地方對市場監(jiān)管綜合執(zhí)法模式的探索也在進行。2013年改革后，許多地方并未參照國務(wù)院模式單獨設(shè)置食藥監(jiān)管機構(gòu)，而是成建制整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等部門，組建新的市場監(jiān)督管理局。浙江、安徽等地是這一模式的最初試驗者，天津是目前唯一在省級層面成立市場監(jiān)管機構(gòu)的地方，內(nèi)蒙古、深圳則經(jīng)歷了食藥監(jiān)局與市場監(jiān)管局合合分分的反復，從“多合一”回到了單設(shè)食藥監(jiān)管機構(gòu)。
從地方的探索來看，采取工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”模式的較為普遍，占一半以上，還有“四合一”、“五合一”等模式，比如貴州把鹽務(wù)也整合進去。據(jù)國家工商總局統(tǒng)計，截至2017年1月底，全國有約1/3的副省級市、1/4的地級市、2/3的縣實行了市場監(jiān)管綜合執(zhí)法。
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